建立上下联动、便捷利用的数据开放平台
《公共信息资源开放试点工作方案》专题解读（二）平台篇
公共信息资源开放平台是推进开放工作的关键载体和重要抓手。《公共信息资源开放试点工作方案》（以下简称《方案》）要求试点地区按照统一标准，依托现有资源建立统一的省级公共信息资源开放平台（以下简称“数据开放平台”），与本地政府门户网站和共享平台做好整合衔接，与未来的国家平台实现上下联动，提供数据下载、接口访问等多种数据获取方式，开展有特色的开放服务。
一、国内外数据开放平台建设现状
自美国Data.gov数据开放平台上线以来，构建集中统一、安全可控的数据开放平台已成为开放政府数据的通行做法。世界各国将数据开放平台视为连接开放部门和社会公众的重要窗口，优化服务功能，强化安全保障，促进数据利用。
（一）我国数据开放平台建设运行概况
2015年8月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出2018年底前建成国家政府数据统一开放平台。目前该平台正在建设中，我国部分地区和行业已率先利用现有电子政务资源建成数据开放平台或专门网站。从地区来看，已有十余个省市依托各自的数据开放平台或专门网站开放了一批数据。如北京、上海、浙江、福建、贵州等试点地区，以及佛山、青岛、武汉、长沙等地。截至1月中旬，北京市数据开放平台已开放42个政务部门18个领域的748个数据集，上海市已开放42个政务部门12个领域的1564个数据集，浙江省已开放39个政府部门8个领域的292个数据集，贵州省已开放58个部门13个领域的470个数据集，福建省数据开放平台对既有开放数据和数据查询网站进行了整合。从行业来看，司法、信用、气象、林业等部门通过专门网站提供数据的浏览下载。
（二）国外数据开放平台建设运行概况
美国、英国开放政府数据的水平处于全球领先地位，分别开放了23万个和4万个数据集。为了从试点地区层面进行比较，我们选取了全球最早一批开放政府数据的两个城市，即纽约和旧金山的数据开放平台进行了分析。数量方面，纽约市数据开放平台已开放10个领域的1826个数据集，旧金山市已开放10个领域1077个数据集，略领先于上海、北京的数据开放量。人员方面，纽约数据开放平台运行团队由数据分析市长办公室、信息技术通讯部组成；旧金山数据开放平台运行团队由专门的核心数据团队（包括首席数据官、开放数据项目经理等6人）、科技部数据开放服务团队，以及来自各部门的数据协调员组成。数据开放平台运行团队的专业性较强，对接沟通机制较完善。
（三）国内外数据开放平台服务的对比
国外数据开放平台建成运行的时间较长，其功能和机制对试点地区具有启发。公众互动方面，国外数据开放平台构建了多种用户反馈和互动渠道。如公众可通过在线留言、邮件等方式提出数据获取需求，再如在法国等一些国家，民众还可对发布的数据进行充实、修改、翻译或发布优化版等。我国大部分数据开放平台不具备上述功能，社会参与有限。使用登记方面，出于保护个人隐私原因，国外数据开放平台一般对用户个人信息强制登记，不收集用户访问数据开放平台的行为日志。根据《方案》要求，我国试点地区将仅对大规模、连续利用数据服务的机构和个人实施网络实名登记，从而在促进与规范间进行平衡，但对“大规模”的判定还需明确。数据评价方面，国外众多数据开放平台均已提供数据评价功能，如法国在已开放数据的下方嵌入投票框，供公众评价该数据。用户若发现数据信息有误还可标注报错，如标注较多，数据将自动撤下。我国一些地区也采用了数据评价做法，未来应参考上述经验继续加强数据评价与数据撤回、数据完善、考核评估间的衔接。
二、我国数据开放平台建设运行中主要问题
从先行地区现状及国内外对比来看，我国现有数据开放平台运行稳定，开放工作已取得积极进展，但在方便数据获取和再利用、社会公众互动、数据质量评价等功能方面仍需不断完善，同时也需注意一些潜在问题。
（一）国家省市县数据开放平台总体联动不足
我国公共信息资源开放处在起步阶段，数据开放平台或专门网站由地方自发建设，层级较多、网站分散。一方面，这反映了地方公共信息资源开放的需要和意愿。一些区县级开放网站建设运行较为完备，开放水平不逊于省市级数据开放平台，如佛山市南海区、宁波市海曙区等。但另一方面，不宜再鼓励新建市县一级的数据开放平台或专门网站，以免造成分散、重复建设和信息孤岛。
（二）现有平台或网站的域名及命名格式不一
我国数据开放平台或专门网站的域名大都含有“data”和“gov”的字样，但网站域名和命名格式不统一，有的网站名称使用的是“政务数据”，有的是“数据服务”，还有的是“政务服务”等。在我国数据开放平台尚未实现整体联动的情况下，上述多种称法混用加大了用户查找网站的难度，不便于进行数据获取和再利用。基于这一原因，《方案》从企业和个人再利用的视角出发，提出鼓励开放平台域名采用www.xxxdata.gov.cn的统一格式。
（三）数据开放水平和服务水平仍需继续提升
从开放水平来看，我国开放的数据集数量仍较少，开放内容访问量与下载量整体较低，一些数据只能算是“公开”，机器可读性和时效性均有待提升。研究指出，我国各省市承诺动态更新的数据仅占总数据的23%，且大部分地区未实现其动态更新承诺[1]。从功能来看，我国大部分开放政府数据网站仅具备了初级功能，在公众互动、数据评价、接口下载等用户服务方面还有较大差距。这也是《方案》立足便捷获取和开发利用，提出“可用API接口下载的数据集占开放数据集总量的比例不低于30%”，以及“提供有特色的公共信息资源开放服务”的原因所在。
三、试点地区落实《方案》平台建设要求的着力点
根据《方案》中对建立统一开放平台及组织保障的相关要求，试点地区应在国家发展改革委指导下，依照统一标准，建立前端整合、互相衔接、上下联动、便捷利用的数据开放平台体系。建议把握三个重点，以平台建设带动整体推进。
（一）推动形成集中统一的数据开放平台体系
目前，我国数据开放平台互联主要有两种模式，一种是在数据开放平台建设的同时实现对全省的覆盖，另一种是在专门网站建成后通过目录链接实现市、区对接。建议试点地区依据实际情况考虑上述模式，逐步将现有市、区专门网站上的开放数据迁移或整合到省级数据开放平台上，为省级数据开放平台与国家级数据开放平台对接打下基础。同时加强网站安全保障，采用安全的软硬件和产品服务，健全网络和信息安全防范能力。
（二）加强数据开放平台功能谋划和服务优化
一方面，建议试点地区以方便数据获取和再利用为导向，借鉴国内外有益经验，继续优化网站服务能力，结合实际情况不断完善网站功能。如畅通用户互动参与渠道，将用户需求作为数据开放计划的首要参考；完善数据的评价、优化功能，将用户对数据的评价纳入公共信息资源开放考核评估范围等。另一方面，建议统一规范网站域名和名称，将省级数据开放平台命名为“某省市数据开放平台”，方便用户查找、获取和再利用数据。
（三）同步推进数据开放工作的考核评估检查
数据开放平台直观反映了公共信息资源开放的进展和成效，建议以网站为抓手开展评估检查，充分考量政务部门的开放力度（如开放数据集领域、数量），数据开放的质量（如数据完整性、准确性、有效性、时效性和用户评价情况），数据开放成效（如访问量、下载量、基于开放数据加工产生的产品情况）等。以检查促建设、以考核促开放、以评估促利用，不断推进公共信息资源开放。
在上述基础上，试点地区还可以专门就数据开放平台的建设运行经验开展交流，基于开放数据所开发的产品或服务进行示范推广，营造全社会广泛参与和开发利用公共信息资源的良好氛围，充分释放公共信息资源的潜在经济社会价值。
注[1]：复旦大学数字与移动治理实验室《中国地方政府数据开放平台报告 2017》。
作者简介
姜涵，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部 。
联系方式：jianghan@caict.ac.cn
张子淇，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所监管研究部 。
联系方式：zhangziqi@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 陆 廷
编 辑 | 凌 霄
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